0023 / 2008-05-21
URNAS PARA EL PETRÓLEO
Ricardo de la Peña.
I
La mañana del 17 de septiembre de 2006 podíamos enterarnos en los medios de la celebración de la Convención Nacional Democrática convocada por Andrés Manuel López Obrador. Conforme al recuento de una parte de la prensa nacional, repetido por medios internacionales, en dicha reunión estuvieron presentes más de un millón de “delegados”, aunque no quepan en el espacio del evento. La fuente: lo declarado por los propios organizadores del encuentro.
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Andrés Manuel López Obrador, ha declarado que el Movimiento Nacional en Defensa del Petróleo cuenta ya con cien mil brigadistas y que está ampliándose, para alcanzar los doscientos mil activistas. Cada uno de ellos tiene como tarea visitar a cincuenta familias. Por este medio, dotarán entonces de información sobre su lucha a diez millones de familias en todo el país. Todo esto, de nuevo, al decir del líder.
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Actualmente se está llevando a cabo en el Senado de la República el debate sobre las iniciativas de reforma en materia petrolera. López Obrador ha informado que una vez que una vez que concluya este debate, convocarán a una consulta nacional “para preguntar al pueblo su opinión” sobre la reforma.
¿Quién convocará a esta consulta? Ellos. ¿Quién definirá qué preguntar? Ellos. ¿Quién organizará la consulta? Ellos. ¿Quién dará a conocer los resultados? Ellos. ¿Quiénes son ellos? Los seguidores incondicionales del líder.
El resultado esperable: un rechazo casi absoluto (superior a noventa por ciento) a las iniciativas de reforma. Y se reportará la participación de varios millones de ciudadanos mexicanos. La prensa nacional y los medios internacionales reportarán, sin cuestionar, los números dados por los propios organizadores.
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La Reforma Política de 1977 incluyó muy diversas acciones contrarias a la ortodoxia vigente. Convocar a sesiones en las instalaciones del gobierno constitucional a partidos hasta entonces proscritos no era algo menor. Facilitarles la entrada a la vida institucional tampoco, aunque ello obligara a cambios legales profundos.
La agenda abierta incluyó la exploración de fórmulas para la participación ciudadana, referidas específicamente para los habitantes de la entidad capital, pero que luego darían entrada a la apertura a procedimientos de consulta directa en los estados.
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A nivel federal, es tarea pendiente la incorporación a los ordenamientos legales de modalidades para la consulta ciudadana sobre asuntos de interés fundamental. Las fracciones parlamentarias de los diversos partidos políticos han presentado en diversas ocasiones propuestas en este sentido, aunque con distinto alcance.
En los considerando de estas iniciativas se subraya que las formas de participación ciudadana directa no niegan, sino que complementan, la naturaleza representativa del régimen de gobierno establecido en la Constitución.
Una de estas iniciativas, presentada por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional el 11 de abril de 2002, está signada, entre otros, por el hoy Presidente de la República, Felipe Calderón Hinojosa.
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En días recientes, y en el marco del debate sobre la reforma en materia petrolera, diputados del Partido de la Revolución Democrática presentaron una nueva propuesta para que sean reconocidas constitucionalmente las figuras del referéndum y el plebiscito. Adicionalmente, se han presentado excitativas para dictaminar y legislar pronto en esta materia.
La iniciativa en cuestión solventa problemas, al asumir que sería el Instituto Federal Electoral el encargado de organizar los procesos de consulta a la ciudadanía.
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La reforma constitucional en materia electoral supone cambios a muy diversas normas secundarias, que deberán estar aprobadas antes de que concluya el mes de junio, para ser aplicables en ocasión del proceso electoral federal 2009. Esta situación obliga a la convocatoria a un próximo período extraordinario de sesiones, que desahogue las diversas reformas requeridas en materia electoral.
Dado que todavía no se ha expedido la convocatoria para este período, nada impide incluir en ella la discusión y en su caso aprobación de reformas relativas a modalidades de participación ciudadana, que en su caso tendrían que ser ratificadas por Congresos estatales para convertirse en ley.
II
Llevar adelante los cambios legales necesarios para poder realizar consultas directas a la ciudadanía sobre reformas legales determinadas daría respuesta a iniciativas surgidas desde los diversos partidos políticos para normar sobre este tema y cubriría un pendiente respecto a la regulación de los derechos políticos de los mexicanos.
Pero hacerlo sería también un mecanismo para canalizar por vías institucionales inquietudes presentes y favorecer el predominio de opciones moderadas. Me explico.
Es inexacto afirmar que las normas constitucionales en materia de planeación obliguen a llevar adelante una consulta para cambiar las leyes en materia petrolera. De hecho, el régimen legal actual garantiza la suficiencia del Congreso de la Unión para normar en este caso.
Empero, en el momento actual existen diversas propuestas para llevar adelante procesos de consulta a la ciudadanía respecto de las iniciativas de reforma en materia petrolera. El propio PRD ha sugerido que se convoque en los estados consultas de este tipo.
Esta vía, aun cuando pudiera derivar en convocatorias formales en algunos estados a las que pudiera dotarse de un cariz legal, con el problema de ser materia federal el tema de la regulación del sector de hidrocarburos, arrojaría datos muy parciales y heterogéneos sobre la opinión del electorado.
Es muy factible que de la agregación de resultados de consultas diversas, limitadas por su alcance regional o partidario, no pueda extraerse ninguna conclusión estadísticamente válida sobre el sentir de los mexicanos. Pero, políticamente, tendrían un peso demostrativo para sustentar puntos de vista de una de las partes.
¿Cuál es la ruta de resistencia a la reforma? La agenda es pública y conocida: potenciar y simular un alcance inexistente de las bases organizadas; impedir en lo posible el avance en el proceso legislativo; efectuar consultas partidarias para legitimar un supuesto rechazo ciudadano; movilizarse para mostrar respaldo y propiciar una respuesta desde el gobierno que amplíe los motivos de una rebelión.
¿Cuál es el sentido de este accionar? Es erróneo descontar de antemano al movimiento por lo limitado de sus alcances. Es equívoco suponer que su mirada atiende solamente a la revuelta y desgasta el respaldo electoral potencial.
Si el movimiento logra mantener una capacidad de acción como la mostrada en la capital y logra ampliar su cobertura territorial, así sea con pequeños contingentes, tendrá la fuerza para lograr dos metas: aparecer como existente y relevante a ojos de algunos medios y un segmento de la población; y provocar al gobierno para que tenga que responder con acciones de fuerza a bloqueos inaceptables o que se muestre débil ante la ausencia de respuesta.
Pero también podrá prolongar el asunto hasta conseguir la derrota legislativa de la propuesta o la revisión de los términos para su aprobación, lo que significaría un triunfo político que luego, el año próximo, buscarían convertir en bandera de campaña.
¿Y qué pasa si, como es esperable, no consiguen finalmente parar la reforma? Bueno, en ese caso tendrá que programar bien su agenda de acciones con miras a sostener una movilización de suficiente intensidad para darle continuidad y tan reducida para prolongarla hasta que coincidida resistencia y elecciones.
Convertir en tema de campaña el debate sobre la reforma podría permitirle a los partidos en torno a López Obrador no sólo tener bandera sino que ésta sirviera para generar un eje de polarización oposición-gobierno que transforme la elección intermedia en una suerte de plebiscito, donde un polo sea ocupado por ellos y el otro por el gobierno, dejando en una posición incómoda al Revolucionario Institucional.
¿Dónde cortar este proceso con miras a reducir los costos de un conflicto activo y prolongado? Ciertamente, esto no podrá ser el resultado directo de la simple conclusión del debate, revisión de iniciativas, dictamen y votación de la reforma en los órganos legislativos.
Más allá de los escándalos coyunturales, la ruta formal presente llevaría a convertir en ley lo que resulte de la revisión de las propuestas del Ejecutivo, pero no a detener el movimiento de protesta. Este podría seguir un sendero propio, alimentándose de denuncias y discursos adecuados que posibiliten su continuidad.
Lo que es más: en la medida que se concluya el proceso legislativo convencional, se abre las puertas a acciones de “desobediencia” más radicales, que busquen exasperar al gobernante y alimentar la lista de supuestos agravios y arbitrariedades contra los resistentes.
¿Por qué no entonces permitir un punto de encuentro con los oponentes a la reforma proclives a la moderación en los recursos? Ello al menos reduciría la plataforma de respaldo a los intransigentes y abriría la vía a un consenso ampliado.
Uno de los elementos para nutrir esta mediación sería, desde luego, la revisión a cabalidad de la propuesta, dando cabida a sugerencias y adecuaciones de la contraparte, además de estimular la formación de la mayoría hoy requerida.
Pero, ¿qué impide añadir a ello la opción de una consulta directa a los ciudadanos? Veamos que ventajas y condiciones podría tener este recurso:
Una primera ventaja sería eludir el cuestionamiento no a la legalidad de una decisión legislativa, sino a su legitimidad, la cual pudiera verse cuestionada de rechazarse una consulta y disponerse solamente de ejercicios parciales, pero contrarios a la reforma.
Otra ventaja sería aumentar la percepción por la ciudadanía de que la reforma no es una obra de notables para beneficio de intereses empresariales, sino producto de la decisión manifiesta de los propios ciudadanos.
Una más sería la muestra de espíritu innovador y valentía por el actual gobierno para enfrentar los retos y lograr los cambios que supone que el país requiere. De ganar, la alameda para otras reformas sería más amplia. De perder, siempre quedaría el expediente de la voluntad democrática del gobernante.
Pero, otra sería el forzamiento a los opositores a la reforma a mesurar su accionar y favorecer la conformación de una coalición más sólida, incluyente.
No es claro que el recurso a formas de participación ciudadana debiera restringirse a lo constitucional y no a leyes secundarias. Tampoco es preciso que el límite para su convocatoria debiera ser el acuerdo legislativo, la voluntad presidencial o un margen elevado de legisladores.
Luego de revisar las diversas iniciativas, puede verse que es común que consideren el requerimiento de un tercio de legisladores para demandar un referéndum a una reforma constitucional y no acepten siempre la consulta para cambios en ordenamientos de rango menor.
Ello lleva a una situación aparentemente paradójica: se quiere otorgar un derecho a los ciudadanos que pudiera activar una minoría, pero se reitera la posibilidad de que una mayoría cancele este derecho en la práctica.
Si todos los legisladores participaran en la decisión, y si para una reforma constitucional se requiere el respaldo de dos tercios de los legisladores, fijar un límite de un tercio para imponer una consulta obligaría a que al menos un legislador apoyara simultáneamente la reforma y demandara su refrendo popular, lo que sería extraño y de muy difícil realización.
Para salvar esta limitación, pudiera explorarse una norma menos rigurosa, que tomaría el espíritu del régimen legal de las corporaciones: bastaría una cuarta parte de legisladores para demandar una consulta a una reforma constitucional. Así, con una decisión no ambigua de poco más de noventa por ciento de los legisladores (dos tercios para aprobar y un cuarto para demandar el refrendo) se daría viabilidad a todas las posibilidades.
Si esto se traslada al nivel de las leyes secundarias, asumiendo en todo caso su constitucionalidad (pues de lo contrario existe una ruta judicial para su revisión), dado que se reclama una mayoría simple para su aprobación, pareciera que correspondería fijar un límite en dos quintas partes de los legisladores para dar paso a un referéndum, para que nuevamente baste la decisión no ambigua de poco más de noventa por ciento de representantes para hacer viables todos los caminos.
No está de más recordar que muchas legislaciones han reconocido derechos a las minorías para imponer condiciones para una reforma en el nivel de dos quintos del cuerpo. Por volver al pasado reciente, este límite se ha impuesto para permitir acciones de filibusterismo, por ejemplo.
¿Qué pasaría si se tomaran estos límites para la práctica de los refrendos populares? Asumiendo la constitucionalidad de una reforma a leyes secundarias, se obligaría a opositores a una reforma a buscar alianzas que les dieran el respaldo requerido a una propuesta de consulta.
Al imperativo actual al partido mayoritario de tener que formar una alianza para conseguir la aprobación legislativa de una reforma se añadiría así el imperativo correspondiente a una minoría de conciliar con otras fuerzas para exigir su refrendo mediante el voto directo de los ciudadanos.
Ello supondría, además, añadir un elemento de disuasión a las mayorías para imponer reformas inaceptables para segmentos relevantes de legisladores, lo que motivaría la negociación entre las partes, mesuraría los alcances de los cambios, aseguraría el máximo consenso, so pena de tener que recurrir reiteradamente a las urnas para finiquitar los desacuerdos.
¿Y el desgaste que significaría en tiempo, dinero y esfuerzo efectuar una multiplicidad de consultas? Bueno, con las salvedades del caso, convendría asentar que toda norma que no fuera relacionada con la atención de una urgencia social (como pudieran ser desastres o situaciones excepcionales) sería refrendada en ocasión de los siguientes comicios. Así, se añadirían boletas para sufragar en la misma jornada, generando ahorros que hagan más viable estos ejercicios.
Una decisión de este tipo salvaría además uno de los problemas básicos de las consultas: el límite de participación por debajo del cual su resultado no le otorgue validez. Si se convoca al cuerpo electoral a múltiples consultas, es muy factible que acuda una proporción reducida a expresarse en cada ocasión.
Abatir el costo de participar, incluyendo estos ejercicios junto con las elecciones de representantes asegura una tasa de concurrencia más elevada y les otorga la misma legitimidad que la base para la conformación de los órganos legislativos.
Así, no habría que fijar una tasa de participación arbitraria ni desgastar al aparato electoral en labores adicionales a la preparación misma de las elecciones generales.
Además, bien pudiera ocurrir que el reforzamiento a la propensión a votar que darían las consultas permitiera aumentar el interés por concurrir a las urnas en procesos intermedios en los que poco está en juego desde la perspectiva ciudadana, dada la inviabilidad de cambios trascendentes o logro de mayorías en la conformación de los cuerpos legislativos que hoy es realidad en la República.
Quien sabe si un acuerdo parlamentario pudiera en tal caso adelantar para una fecha más próxima la consulta que pudiera hipotéticamente hacerse en torno a la reforma en materia petrolera, aunque ello pudiera ser una condición negociable para caminar una reforma de esta magnitud.
Una oposición a la reforma enfrascada en la lucha por alcanzar el nivel de respaldo requerido a la propuesta de consulta y luego orientada al logro de un rechazo mayoritario al cambio legal sería una oposición obligada a caminar por senderos institucionales, no encaminada a la realización de acciones de resistencia de suyo ilegales y provocadoras.
Se abriría así un espacio que permitiría la acción opositora dentro de los canales democráticos, incluso para los segmentos más recalcitrantes. Evitaría, no pospondría, acciones subversivas que han sido anunciadas.
El empecinamiento de los radicales pudiera entonces dar lugar a un deslinde de moderados, que tendrían un margen más amplio de maniobra. La amenaza de ruptura y aislamiento sería incentivo a la mesura, al menos en esta vuelta de tuerca.
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